Novos arranjos institucionais na gestão municipal
Ladislau Dowbor
18 de agosto de 2014
The other side of pushing for democracy-driven transformation
is the building of democracy in the internal running of the public sector.[1]
O setor público, a máquina do Estado, com os seus ministérios, secretarias,divisões de poder, direito público administrativo e outras heranças institucionais estão sendo pressionados pela chamada modernidade. É significativo que quase todos os países disponham hoje de ministérios ou departamentos de reforma administrativa, pois com a expansão das políticas sociais, a urbanização generalizada e o poder das novas tecnologias de informação e comunicação, os pontos de referência estão se deslocando radicalmente. Sentimos os arranjos institucionais existentes como congelados no tempo.
Bastante mais precário ainda, no entanto, é o referencial jurídico e administrativo das organizações da sociedade civil, e de forma geral emerge como desafio a dimensão participativa das nossas democracias. Quando vemos manifestações como as de junho de 2013 no Brasil, mas também mobilizações semelhantes nos mais variados países, com milhões de pessoas saindo à rua para fazer política – centrada nos protestos contra os bancos privados e Wall Street ou contra os governos, reclamando regulação financeira ou saúde e mobilidade urbana, ou ainda democracia na gestão dos recursos em geral – aparece claramente a fragilidade das correias de transmissão, digamos assim, entre as necessidades e interesses das populações e os aparelhos administrativos estatais. As corporações privadas, a bem da verdade, também enfrentam estes desafios. Em termos de burocracia e de falta de resposta (responsiveness) aos usuários não deixam muito a desejar ao setor público. O resgate da governança, da capacidade de articulação do conjunto das políticas de uma sociedade moderna, está se tornando no desafio principal que enfrentamos.
Poder votar a cada dois ou a cada quatro anos já não basta para assegurar as dimensões democráticas de uma sociedade complexa. Há inúmeras iniciativas interessantes como os sistemas de consulta direta entre a administração central ou regional e as administrações locais na China, o sistema direto de consulta doNEDLAC (National Economic Development and Labor Council) na África do Sul, os acertos entre as administrações locais, empresas e OSCs (Organizações da Sociedade Civil) na linha da negotiated economy na Dinamarca e outras experiências. E temos evidentemente os conselhos como o CDES em Brasília, com representação de empresas, sindicatos, academia e movimentos sociais, hoje surgindo no nível dos Estados da federação e dos municípios. São Paulo hoje tem, além do Conselho da Cidade com 143 membros, conselhos eleitos nas 32 subprefeituras. O denominador comum é sem dúvida a necessidade de uma maior densidade de presença do cidadão nos processos decisórios da sociedade. Democracia representativa já não basta, isto está se tornando claro, e apesar das resistências, aos trancos e barrancos e passando por estruturas experimentais, estamos avançando.
Inovações estão surgindo justamente onde temos os maiores problemas. Trata-se dos bens públicos (commons), por exemplo a água, e bens de consumo coletivo como como por exemplo saúde, educação, cultura, segurança. Vemos aqui idas e vindas com privatizações (em geral desastrosas), Organizações Sociais (em definição), retomadas pela administração pública direta (frequentemente com pesadas burocracias), terceirizações (que tendem a reproduzir a burocracia mas sem o controle correspondente) e diversas formas de parcerias. No conjunto, uma grande fragilidade e insegurança organizacional, busca insegura de novos arranjos institucionais.
Um estudo particularmente interessante, de Hilary Wainwright, e publicado pelo Public Services International em colaboração com o Transnational Intitute, organiza de maneira muito feliz os argumentos no sentido de se reorientar as parcerias público privadas do seu sentido Estado-Empresa para uma visão de articulação mais rica entre o Estado e as diversas formas de organização de usuários e de sindicatos. Para um país como o nosso, que acaba de aprovar o marco regulatório do setor e uma Política Nacional de Participação, estas ideias têm muita relevância. Intitulado The Tragedy of the Private:the Potential of the Public (A tragédia do privado: o potencial do público), o estudo vai no contrapé do famoso Tragedy of the Commons dos anos 1960, frequentemente utilizado para justificar privatizações.
No pano de fundo, está o fato de que no caso dos bens públicos, a apropriação privada leva à liquidação das florestas e dos recursos pesqueiros oceânicos, à contaminação dos rios e dos lençóis freáticos e assim por diante. Quem protege o que parece não ter dono? Aqui a competição de grupos privados associada à falta de regulação leva a uma corrida por quem arranca o pedaço maior, e com as novas tecnologias e o crescimento do consumo no mundo estamos correndo ao desastre.
Dilema análogo encontramos nas áreas de consumo coletivo, onde a saúde vira indústria da doença, a educação indústria do diploma, a cultura indústria do enlatado e da publicidade e semelhantes. Um sistema privado de saúde está interessado em ter clientes, e se possível de renda elevada, e não tem nenhum interesse em sistemas preventivos que reduzem as doenças, e por tanto a clientela. Há contradições que são estruturais. Produzir saúde, criar um ambiente comunitário culturalmente rico, gerar paz social não são “produtos” da mesma natureza que produzir automóveis.
Wainwright trabalha numa linha inovadora, que é de ver como funcionam, em diversas partes do mundo, as administrações municipais onde a solução dominante passou a ser uma aliança entre o interesse dos funcionários e da administração em geral em serem mais produtivos e valorizados, e o interesse dos usuários por serviços mais eficientes. “A minha intenção era também de pesquisar os mecanismos de mudança quando esta é guiada pelos objetivos de serviços públicos democráticos mais do que pelo lucro”.(29)
O exemplo inicial é o da administração da água. “Das lutas transnacionais muito efetivas contra a privatização da água emergiu uma ideia inovadora de parceria público-público, ou público-civil, em que as organizações públicas e organizações da sociedade civil que administram serviços públicos colaboram por cima das fronteiras nacionais para dividir experiências, colaborar na busca de financiamentos, e de maneira geral para fortalecer o poder das instituições públicas e civis na gestão de serviços e utilidades públicas. Este modelo público-público/público-civil está se tornando uma ferramenta institucional cada vez mais central na luta contra a privatização e na busca de uma gestão pública de alta qualidade”.(7)
O ponto de apoio desta visão é que com a generalização da educação e dos meios de informação, já não temos um hiato profundo entre elites com elevado nível de formação (mas também de interesses privados) e a massa de funcionários e de usuários desinformados. Continuamos sem dúvida com um grande elitismo em termos de dinheiro e de poder, mas a compreensão das prioridades reais da sociedade está se generalizando. “O ponto de partida dos esforços que relatamos, de uma transformação centrada na democratização e na melhoria dos serviços públicos, é o know-how e a criatividade tanto dos funcionários de serviços públicos quanto dos que usam os serviços”. (7)
Trata-se aqui de gerar ferramentas institucionais para que esta compreensão se transforme em políticas mais adequadas. E não mais “eficientes” como no caso da privatização, em que a eficiência dos processos se consegue às custas da deformação dos objetivos. A tragédia dos planos privados de saúde, a elitização da educação privada, o travamento dos sistemas de mobilidade urbana (transporte individual privado em detrimento do sistema público) e outros demonstram claramente este dilema. “A lógica do lucro simplesmente não responde aos imperativos das necessidades sociais e dos direitos humanos”.(33)
Há hoje uma certa reversão de tendências. Wainwright cita “o estudo de David Hall para o European Public Service Union (sindicato europeu de serviço público) que mostra claros sinais de que as municipalidades estão continuando a se orientar para a “remunicipalização” e não a privatização em numerosos países da Europa, incluindo a Alemanha, a França e o Reino Unido.”(32)
Paris, por exemplo, como outras cidades, retomou o controle da gestão da água, bem público essencial e de consumo coletivo, desastrosamente administrado após a privatização. “A água em Paris é agora administrada por um conselho que inclui representantes dos trabalhadores e dos usuários, supervisionado de forma independente por cientistas e representantes públicos. Enquanto os preços subiram de forma continuada durante a gestão privada, caíram de 8% depois do primeiro ano de volta à propriedade pública. Os preços agora estão 40% mais baixos do que nas periferias da cidade onde a água ainda é administrada por uma empresa privada.” (26)
O resgate da gestão pública não é aqui um simples retorno ao passado: central neste processo, é a simultânea democratização: “A expansão da ideia de se fortalecer o controle local democrático sobre o dinheiro público está focada no reforço da participação cidadã. A experiência de Newcastle (Reino Unido) eleva a nossa compreensão da democratização ao expor e democratizar os processos normalmente escondidos e rotineiros de gestão dos recursos públicos. Enquanto as formas de organização interna do setor público continuarem a ser de cima para baixo, fragmentadas e desconhecedoras do potencial real dos funcionários, qualquer democracia participativa do mundo poderá ser absorvida e esterilizada ou bloqueada pelas estruturas hierárquicas e procedimentos burocráticos. O processo interno de democratização é portanto fundamental.”(31)
A tendência que Wainwright apresenta nesta revisão de tendências em vários países, é a mobilização dos tão frequentemente criticados funcionários públicos e das suas organizações para a racionalização e a democratização dos próprios serviços, ao gerar arranjos institucionais que permitam a sua efetiva interação com as organizações dos usuários. “A ideia da natureza dual do trabalho implica que o que estamos vendo é uma extensão das prioridades das organizações de trabalhadores públicos para além do valor de troca (por exemplo, o nível de remuneração ou a jornada de trabalho) para incorporar uma preocupação efetiva com o valor de uso (por exemplo, a qualidade do serviço público prestado).(35)
O que este argumento implica, “é que a ideia de ‘participação’ precisa ser ampliada para incluir um envolvimento maior dos trabalhadores no processo decisório público sobre como o seu trabalho é utilizado. Desta maneira, os trabalhadores do serviço público poderão se assegurar de que a sua criatividade será utilizada para o benefício e em colaboração com os seus concidadãos”. (36)
Esta outra visão de arranjos institucionais, envolvendo parceiras já não apenas do Estado com as empresas, e sim envolvendo um resgate da força e da dignidade do servidor público, articulado com os movimentos sociais e as organizações da sociedade civil em geral, abre perspectivas de uma sociedade ao mesmo tempo mais democrática nos processos decisórios e mais eficiente nos resultados. Este breve estudo, de 48 páginas, com descrição das formas inovadoras de organização e com numerosos exemplos, constitui uma ferramenta importante tanto para pesquisadores como para gestores sociais.
The Tragedy of the Private: the potential of the public – Public Services International, Transnational Institute, 2014, 48p.