{"id":9981,"date":"2014-01-08T18:07:18","date_gmt":"2014-01-08T18:07:18","guid":{"rendered":"http:\/\/fonasc-cbh.org.br\/?p=9981"},"modified":"2014-01-08T18:59:13","modified_gmt":"2014-01-08T18:59:13","slug":"fonasc-publica-natureza-juridica-da-responsabilidade-administrativa-ambiental-artigo-de-rafael-filipin-membro-da-coordenacao-do-fonasc-artigo-de","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/fonasc-cbh.org.br\/?p=9981","title":{"rendered":"FONASC PUBLICA -“Natureza jur\u00eddica da responsabilidade administrativa ambiental” Artigo de Rafael Filipin membro da coordenacao do FONASC"},"content":{"rendered":"

O FONASC PUBLICA E CUMPRIMENTA NOSSO PARCEIRO dr Rafael Filipin membro da Coordenacao PELO Artigo publicado nos Cadernos Jur\u00eddicos da OAB\/PR:”Natureza jur\u00eddica da responsabilidade administrativa ambiental”.<\/p>\n

http:\/\/admin.oabpr.org.br\/imagens\/caderno\/artigos\/110.pdf<\/a>
\n<\/p>\n

SOBRE RAFAEL FILIPINN VIDE TAMBEM EM CIDADANIA HIDRICA <\/a><\/p>\n

Rafael Ferreira Filippin
\nAdvogado inscrito na OAB\/PR sob o n\u00ba 27200;
\nMestre em Direito pela UFSC; Doutorando em
\nMeio Ambiente e Desenvolvimento pela UFPR<\/p>\n

Os Cadernos Jur\u00eddicos da OAB\/PR t\u00eam sido um espa\u00e7o privilegiado de discuss\u00e3o, em que a classe debate temas do ponto de vista doutrin\u00e1rio que t\u00eam grande repercuss\u00e3o para o exerc\u00edcio di\u00e1rio da advocacia.Na seara do direito ambiental, um dos temas que mais ocupam o dia a dia das bancas especializadas \u00e9 o da responsabilidade administrativa ambiental. Em pr inc\u00edpio, os tr\u00eas \u00e2mbitos federativos (Uni\u00e3o, Estados e Munic\u00edpios) t\u00eam compet\u00eancia comum (cf. art. 23 da CF\/1988 e art. 17 da Lei Complementar n\u00ba 140\/2011) para o exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia voltado a reprimir as infra\u00e7\u00f5es administrativas ambientais, o que leva \u00e0 exist\u00eancia de um grande n\u00famero de autua\u00e7\u00f5es e processos administrativos que tramitam em todo o pa\u00eds e, por isso mesmo, \u00e9 oportuna a an\u00e1lise da pol\u00eamica existente na doutrina e na jurisprud\u00eancia brasileiras a respeito da natureza jur\u00eddica da responsabilidade administrativa ambiental: se \u00e9 subjetiva, objetiva ou ainda h\u00edbrida.<\/p>\n

2<\/p>\n

Antes de abordar as caracter\u00edsticas de cada uma das posi\u00e7\u00f5es doutrin\u00e1rias a respeito, \u00e9 oportuno registrar que tanto o direito administrativo, quanto o direito ambiental n\u00e3o s\u00e3o est\u00e1ticos. Pelo contr\u00e1rio, a realidade demanda novas reinterpreta\u00e7\u00f5es dos institutos jur\u00eddicos, de modo que
\npossam dar respostas mais eficazes aos conflitos, produzam mais seguran\u00e7a jur\u00eddica, sem desrespeitar os direitos fundamentais e a dignidade humana. Isso significa que, durante a aplica\u00e7\u00e3o do direito ambiental infracional, n\u00e3o \u00e9 adequado sacrificar diretos fundamentais e a dignidade humana das atuais gera\u00e7\u00f5es, sob a justificativa de se garantir a prote\u00e7\u00e3o ambiental \u00e0s atuais e futuras gera\u00e7\u00f5es. \u00c9 que em mat\u00e9ria de
\ndireito repressivo, seja ele ambiental ou n\u00e3o, \u00e9 incontorn\u00e1vel a necessidade de o Poder P\u00fablico ser capaz de demonstrar a culpabilidade do administrado, isto \u00e9, o aspecto subjetivo da conduta do administrado, para que possa ser imposta ma san\u00e7\u00e3o. O princ\u00edpio jur\u00eddico da nulla poena sine culpa est\u00e1 presente na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 (art. 1\u00ba, III e no art. 5\u00ba, XLV) e consiste em um dos limites ao poder repressivo,
\nno contexto do Estado Democr\u00e1tico de Direito brasileiro.<\/p>\n

Entretanto, ao se analisar o legado de doutrinadores do direito administrativo do S\u00e9culo XX, como Hely Lopes Meirelles1 e Rui Cirne Lima2, percebe-se a afirma\u00e7\u00e3o de que o exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia (repressivo) poderia prescindir da demonstra\u00e7\u00e3o do aspecto subjetivo da conduta do agente,
\nbastando a constata\u00e7\u00e3o de houve a transgress\u00e3o de uma regra em vigor por parte do administrado, pois ao impor uma san\u00e7\u00e3o nessas condi\u00e7\u00f5es a Administra\u00e7\u00e3o estaria escorada no princ\u00edpio da supremacia do interesse p\u00fablico. E, assim, bastaria \u00e0 autoridade a demonstra\u00e7\u00e3o da ocorr\u00eancia de ato il\u00edcito, sem a
\npreocupa\u00e7\u00e3o com a demonstra\u00e7\u00e3o do aspect o subjetivo, para poder impor a san\u00e7\u00e3o administrativa.
\nTodavia, na transi\u00e7\u00e3o do S\u00e9culo XX para o XXI, percebe-se uma paulatina mudan\u00e7a na doutrina. Celso Ant\u00f4nio
\nBandeira de Mello3, por exemplo, passou a diferenciar o interesse p\u00fablico prim\u00e1rio (de Estado) do secund\u00e1rio (de Governo), de modo que o princ\u00edpio da supremacia deve ser interpretado
\nde outra forma, isto \u00e9, de modo que o que prevale\u00e7a sejam os direitos fundamentais, o combate \u00e0s desigualdades e a promo\u00e7\u00e3o da dignidade humana (que s\u00e3o interesses de Estado). Logo, os atos administrativos emitidos pelo poder de pol\u00edcia ambiental podem e devem sofrer um escrut\u00ednio para
\nse verificar se est\u00e3o promovendo a supremacia da dignidade humana ou n\u00e3o. Essa doutrina passou a influenciar o pensamento jur\u00eddico brasileiro e a permitir uma forma distinta de interpreta\u00e7\u00e3o do instituto das infra\u00e7\u00f5es administrativas. Por sua vez, Daniel Ferreira4 inovou na defini\u00e7\u00e3o de infra\u00e7\u00f5es
\nadministrativas, afirmando que s\u00e3o os \u201ccompor tamentos volunt\u00e1rios\u201d violadores das normas de conduta. Ou seja, neste in\u00edcio de s\u00e9culo XXI, a doutrina parece adotar uma posi\u00e7\u00e3o distinta, que leva em considera\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m o aspecto subjetivo da conduta infracional (o comportamento volunt\u00e1rio), para
\nque o Poder P\u00fablico possa impor san\u00e7\u00f5es administrativas. <\/p>\n

Por outro lado, na doutrina especializada do direito ambiental, as principais vozes ainda t\u00eam um posicionamento n\u00edtido de apoio \u00e0 ideia da natureza objetiva da responsabilidade administrativa ambiental, em que basta a constata\u00e7\u00e3o da pr\u00e1tica contr\u00e1ria ao direito positivo, sem se investigar o aspecto subjetivo do comportamento do administrado. Paulo Affonso Leme Machado5 e Vladimir Passos de Freitas6 s\u00e3o
\ndois dos principais exemplos desse posicionamento. Por sua vez, Edis Milar\u00e97 apresenta um opini\u00e3o ligeiramente distinta, sustentando que a responsabilidade administrativa teria natureza h\u00edbrida, ora subjetiva, ora objetiva, dependendo da descri\u00e7\u00e3o legal do tipo, isto \u00e9, se ele menciona expressamente a
\nnecessidade de se demonstrar a culpa ou dolo do administrado ou n\u00e3o. A explica\u00e7\u00e3o dada pelos doutrinadores do direito ambiental para a natureza objetiva ou h\u00edbrida da responsabilidade administrativa reside na finalidade das san\u00e7\u00f5es, que teriam duplo objetivo: repressivo (diante da pr\u00e1tica de um il\u00edcito)
\ne compensat\u00f3rio ou indenizat\u00f3rio (do impacto ambiental). <\/p>\n

Todavia, e com o devido respeito que esses posicionamentos doutrin\u00e1rios merecem, tanto a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 (art. 225, \u00a7 3\u00ba), quanto a Lei da Pol\u00edtica Nacional do Meio Ambiente (art. 14) definem que a responsabilidade administrativa \u00e9 independente da responsabilidade civil e, portanto, as san\u00e7\u00f5es administrativas n\u00e3o tem a fun\u00e7\u00e3o de reparar o dano ambiental. E mais, conforme as regras em vigor, os
\nvalores arrecadados com as multas administrati vas n\u00e3o s\u00e3o necessariamente suficientes para reparar os danos ambientais provocados, nem tampouco s\u00e3o destinados a isso, pois quando s\u00e3o arrecadadas essas multas constituem fundos que podem ser aplicados pelo Poder P\u00fablico em outros programas que n\u00e3o os que se destinam a reparar os danos ambientais. <\/p>\n

Por outro lado, \u00e9 certo que nos formul\u00e1rios que servem de modelo para os autos de infra\u00e7\u00e3o ambientais n\u00e3o h\u00e1 um campo espec\u00edfico para que o agente fiscal identifique se o autuado praticou a conduta com culpa ou dolo. Nem tampouco se exige que o agente fiscal de pronto identifique e classifique a conduta do dministrado como sendo culposa <\/p>\n

1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33\u00aa ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2007, p. 197.
\n2 LIMA, Rui Cirne. Princ\u00edpios de direito administrativo. 6\u00aa ed., S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p. 216.
\n3 MELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22\u00aa ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2007, p. 63.
\n4 FERREIRA, Daniel. San\u00e7\u00f5es administrativas. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2001, p. 63.
\n5 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8\u00aa ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2000, p. 293.
\n6 FREITAS, Vladimir Passos. Direito Administrativo e meio ambiente. 3\u00aa Ed. Curitiba: Juru\u00e1, p. 80-81.
\n7 MILAR\u00c9, Edis. Direito do Ambiente. 5\u00aa Ed. Rio: RT, 2007, p. 833.
\n3<\/p>\n

continua na p\u00e1gina 4
\n8 Idem, p. 840.
\n9 RAMOS, Patr\u00edcia Pimentel de Oliveira Chambers. As Infra\u00e7\u00f5es Administrativas e seus Princ\u00edpios. Revista de Direito da Procuradoria Geral, Rio de
\nJaneiro, vol. 60, p. 204-213, 2006.
\n10 AgRg no Resp n\u00ba 1.277.638 \u2013 SC, AgRg no Ag em Resp n\u00ba 165.201 \u2013 MT, dentre outros.<\/p>\n

ou dolosa. Mas \u00e9 imprescind\u00edvel que no decorrer da instru\u00e7\u00e3o do processo administrativo ambiental isso fique demonstrado. Afinal, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica ambiental tem poder de impulso oficial do processo administrativo, tem prerrogativas de investiga\u00e7\u00e3o e quadros t\u00e9cnicos que podem diagnosticar o
\nque houve com razo\u00e1vel precis\u00e3o, de modo que no momento da imposi\u00e7\u00e3o da san\u00e7\u00e3o, ap\u00f3s o regular tr\u00e2mite do processo, seja poss\u00edvel modular as san\u00e7\u00f5es administrativas de acordo com a culpabilidade do administrado.E no tocante \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de provas no processo administrativo ambiental, n\u00e3o h\u00e1 que se falar em invers\u00e3o dos \u00f4nus probat\u00f3rios, uma vez que a l\u00f3gica do direito repressivo \u00e9 a de que todos s\u00e3o inocentes at\u00e9 que haja prova em contr\u00e1rio.<\/p>\n

\u00c9 certo que os autos de infra\u00e7\u00e3o ambiental (assim como os atos administrativos em geral) t\u00eam presun\u00e7\u00e3o de legitimidade, cabendo ao administrado desconstituir essa presun\u00e7\u00e3o iuristantum por meio de provas. Mas isso n\u00e3o significa que h\u00e1 uma invers\u00e3o de \u00f4nus probat\u00f3rios e que, consequentemente,a responsabilidade administrativa \u00e9 objetiva.<\/p>\n

Isso porque n\u00e3o h\u00e1 incompatibilidade entre a presun\u00e7\u00e3o de legitimidade do auto de infra\u00e7\u00e3o e a presun\u00e7\u00e3o de inoc\u00eancia do administrado, na medida em que, para ser lavrado, o auto de infra\u00e7\u00e3o deve ser acompanhado de elementos concretos de prova, como relat\u00f3rios de vistoria e laudos t\u00e9cnicos, com imagens, filmagens, mapas e at\u00e9 an\u00e1lises f\u00edsico-qu\u00edmicas e biol\u00f3gicas. Ou seja, o princ\u00edpio da presun\u00e7\u00e3o de inoc\u00eancia do
\nadministrado n\u00e3o \u00e9 violado e n\u00e3o h\u00e1 invers\u00e3o alguma de \u00f4nus probat\u00f3rios, com o devido respeito \u00e0 opini\u00e3o em contr\u00e1rio de Edis Milar\u00e98, na medida em que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica amealha provas antes de autuar (nem que seja apenas o testemunho do agente que lavra o auto) e, cabe ao administrado,
\nassim como o r\u00e9u da persecu\u00e7\u00e3o criminal, desconstituir as provas amealhadas pela fiscaliza\u00e7\u00e3o.
\nortanto, as regras em vigor que instituem a responsabilidade administrativa ambiental podem e devem ser
\ninterpretadas de modo compat\u00edvel com a l\u00f3gica do direito repressivo em geral, a fim de que o princ\u00edpio da dignidade humana (culpabilidade), que caracteriza o Estado Democr\u00e1tico de Direito institu\u00eddo na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, seja observado, como verdadeiro limite \u00e0 a\u00e7\u00e3o repressiva das autoridades ambientais.<\/p>\n

Por outro lado, n\u00e3o existe diferen\u00e7a sem\u00e2ntica significativa entre as condutas t\u00edpicas classificadas como
\ninfra\u00e7\u00f5es, e aquelas classificadas como crimes ambientais9.De fato, o direito positivo brasileiro refor\u00e7a essa ideia na medida em que a infra\u00e7\u00f5es ambientais est\u00e3o tipificadas na regulamenta\u00e7\u00e3o da lei de crimes ambientais e, n\u00e3o raro,s\u00e3o praticamente c\u00f3pia literal dos tipos penais descritos na lei. Sendo assim, dispensar tratamento distinto \u00e0s infra\u00e7\u00f5es administrativas daquele que se dedica aos crimes ambientais
\n\u00e9, aparentemente, um contrassenso.A prop\u00f3sito, a necessidade de tipifica\u00e7\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es
\nadministrativas passou por debate semelhante ao da natureza da responsabilidade. O do direito administrativo brasileiro do S\u00e9culo XX tinha a praxe de criar infra\u00e7\u00f5es gen\u00e9ricas, sem a devida
\ntipifica\u00e7\u00e3o. De certo modo, o mesmo foi feito em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s infra\u00e7\u00f5es ambientais prevista na Lei de Crimes Ambientais (art. 70). Por\u00e9m, na regulamenta\u00e7\u00e3o dessa lei (em 1999 e em 2008), esse problema da falta de tipifica\u00e7\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es foi resolvido. Em outras palavras, o direito ambiental evoluiu,
\nassim como o direito administrativo, no aspecto relativo \u00e0 tipifica\u00e7\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es e, por isso, deve evoluir tamb\u00e9m em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 natureza da responsabilidade administrativa. Alguns sinais dessa evolu\u00e7\u00e3o j\u00e1 s\u00e3o n\u00edtidos na jurisprud\u00eancia. \u00c9 certo que em alguns precedentes10, o e. Superior Tribunal de Justi\u00e7a \u2013 STJ manteve o entendimento doutrin\u00e1rio que atribui natureza objetiva \u00e0 responsabilidade pela pr\u00e1tica de
\ninfra\u00e7\u00f5es administrativas ambientais e confirmou a legitimidade de autos de infra\u00e7\u00e3o ambientais, independentemente da demonstra\u00e7\u00e3o da culpa ou do dolo na conduta do administrado.<\/p>\n

No entanto, em recente julgamento relatado pelo Min. Campbell Marques, uma nova interpreta\u00e7\u00e3o do direito
\nambiental prevaleceu no e. STJ, mais consent\u00e2nea com os c\u00e2nones de um direito repressivo democr\u00e1tico e, enfim, a no\u00e7\u00e3o de que a natureza da responsabilidade administrativa \u00e9 subjetiva foi adotada por esse que \u00e9 o \u00f3rg\u00e3o jurisdicional encarregado de unificar a interpreta\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o do direito brasileiro, in verbis:
\nAMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. MULTA
\nAPLICADA ADMINISTRATIVAMENTE EM RAZ\u00c3O DE
\nINFRA\u00c7\u00c3O AMBIENTAL. EXECU\u00c7\u00c3O FISCAL AJUIZADA
\nEM FACE DO ADQUIRENTE DA PROPRIEDADE.
\nILEGITIMIDADE PASSIVA. MULTA COMO PENALIDADE
\nADMINISTRATIVA, DIFERENTE DA OBRIGA\u00c7\u00c3O
\nCIVIL DE REPARAR O DANO. (…) 8.
\nPelo princ\u00edpio da intranscend\u00eancia das penas (art. 5\u00ba, inc. XLV, CR88), aplic\u00e1vel
\nn\u00e3o s\u00f3 ao \u00e2mbito p enal, mas tamb\u00e9m a todo o Direito Sancionador, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel ajuizar execu\u00e7\u00e3o fiscal em face do recorrente para cobrar multa aplicada em face de condutas<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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